百谷之王 保護水資源是人類的長期福祉

台灣四面環海,可惜國人對海洋環境不僅陌生,並且不斷地在不知不覺中透過不當的土地使用破壞海洋環境;從土地使用與海洋生態健康之間的連結,更可看出水與土之間無法脫離的關係。的確,土地使用影響海水的程度,就如同它影響淡水資源一樣,還包含了地表水及深層地下水。在颱風或暴風雨期間,污染的逕流從市鎮街道及農田沖刷到河流,最後將污染物注入湖泊與海灣;暴風雨將雨水沖刷入河流的區域就形成流域,在流域裡可能包圍著高度密集的人類活動。由於不同的土地使用對逕流量及組成具有多重影響,因此地表水的命運與流域的土地開發方式息息相關。

雖然土地使用對地下水的影響不是明顯可見,但卻是更為深層且重要的。地下水是飲用水的主要來源,以美國為例,幾乎一半的人口(包括90%的鄉村居民)以地下水作為飲用水的主要來源。由於水在地下蓄水層的流動比在地表水道的流動慢,污染物也較不易被沖刷掉,因此受污染的地下蓄水層比較困難、甚至不可能恢復原狀。根據統計,受到污染威脅的地下水數量相當驚人,大約是全世界湖水總量的100倍以上(Davidsion, 2000),所以,這個巨大的地下蓄水池一旦遭到污染,其清潔工程將比清理河流或湖泊要浩大許多。

許多地下蓄水層被視為飲用水的可再生來源──但這種情況只存在於滲入地下蓄水層的水量比抽取或自然排出的量多的時候。地下水補注所依賴的是雨水透過一個特殊的入口滲透到地下,此入口稱為地下水補注區;地下水補注區就在地下蓄水層的上方或附近,它只佔一小部份的土地,所以這麼一小塊土地如何使用,深深影響著地下水的量與質。

一般認為污水處理或造紙等特殊活動是惡名昭彰的水污染兇手,卻較少人瞭解其實所有類型的土地使用,同樣都存在著對水質的威脅。我們可以舉幾個例子:受汽車支配的都市地區,道路和停車場上的鹽、油和有毒液體污染了下雨時的逕流;農村地區則使用大量化學肥料種植農作物;而在一些營建工地,由於樹木和其他自然植物被砍伐,使得大量侵蝕土壤流入逕流中。通常大雨從城市和鄉村所帶來的逕流──混雜著含有化學成分及動物排泄的農業逕流──構成水質的一大危害,甚至比工廠和其他特殊來源所造成的傷害來得大(Lowe, 1991)。

美國和全世界各地,都已從地下水中找出大量的污染物。一份有關美國井水的分析報告指出,境內三分之一的地區裏,百分之二十五的井水硝酸鹽濃度都有增加趨勢;另外百分之五的地區,則是在受污染井水中測出高於聯邦飲用水標準的數值,可能對人類健康造成直接威脅。更麻煩的是,從地下儲存槽外漏的農藥和燃料所產生的複雜化學殘餘,其分解速度又異常緩慢,雖然有些最危險的農藥在美國已遭到禁用,但當中仍有許多外銷到其他國家,而且使用率還在增加中(Davidson, 2000)。

即使有些活動本身在其他方面是無害的,但如果他們發生在地下水補注區或流域的敏感地帶,也有可能造成水源污染。舉例而言,一個工廠在日常操作流程中都能安全處理大量危險物質,但這些物質或許會因為意外事件或天災而釋出,由於有這種風險存在,將這類產業從地下水補注區中排除是很重要的。而住宅的化糞系統即使經過良好的設計及保護以防止意外,如果在設置時沒有準備大量的空間讓污水在到達地下水供應區之前濾滲進土壤層,也有可能引起水污染─這個動作就像一個天然的過濾器;因此,確保住宅區開發時所使用的化糞系統不是設置在地下水補注區的敏感地帶,也是非常重要的。

同樣地,在海岸地區看似正常無污染的發展也有可能威脅到海水和淡水資源,濱海地區的開發會破壞脆弱的沙丘與海岸植物,使遭破壞海灘的污染物與沈澱物危及海洋生物。在世界各地,毫無限制的海岸開發加上大量挖掘深井,造成了地層下陷,地層下陷可分為人為因素和自然因素,在人為因素方面常與抽汲地下水、天然氣、石油或蒸氣等相關,而且深基礎開挖、隧道開挖、地表荷重增加、乾濕土壤濕潤、或礦坑崩塌等亦會造成地層下陷。在自然因素方面則與地震、沉積物自然壓密、火山運動、鹽類的自然溶解(如碳酸鹽類)等有關.在不同的沉陷型態下,則有不同的沉陷量及壓密時間(中國地政研究所,1997)。

1991年台灣地區各標地用水量中(經濟部水資會、工研院能資所,1993)地下水總利用量為71.39億立方公尺,為每年平均補注量40億立方公尺之1.78倍左右,顯見超抽地下水情形之嚴重;又地下水抽取量佔全國總用水量175.71億立方公尺之40.6%,在台灣地區9個地下水資源區,即台北盆地、桃園中壢台地、新竹苗栗沿海、台中地區、濁水溪沖積扇、嘉南平原、屏東平原、蘭陽平原及花蓮台東縱谷中,除了花蓮台東縱谷地下水利用率僅85.2%,尚可抽用地下水外,其它地區不宜再抽地下水。由農委會普查台灣地區地層下陷嚴重之沿海縣市,得知雲嘉地區的抽水井近98,000口井,其中未申請水權者佔90.35%.可見雲嘉地區地層下陷與長期且密集的超抽地下水有著密切的關聯(經濟部水利司,1995)。

另一方面,從社會經濟影響觀點觀之,實是超抽地下水引起的外部性所致。根據經濟部水資會1993年所統計各單位調查之資料顯示,台灣地區地下水之抽用量已超過71億立方公尺,超過所估計之地下水補注量甚多。水利主管機關普查臺灣沿海地層下陷嚴重之縣市,發現該地區之抽水井數竟高達19萬餘口,其中未申請水權者佔89%,可見長期且密集超抽地下水與地層下陷有密切的關係。

明智而審慎的都市土地使用管制有助於減少這些威脅,最優先考慮的重點是,必須將位於流域及地下水系統的土地分類,確定那些區域是保護水質及保存飲用水供應的敏感地區;然後限制甚或禁止在最敏感的地區開發──例如海岸地區及重要的地下水補注區,並且在嚴格規範下允許較不敏感的地區發展;國土綜合發展計畫中,將國土劃分為可發展地區及限制發展地區便是基於這種考量的。

要不使地主的開發權益受到不當限制同時兼顧保護環境敏感地區的方法之一,是政府向私有地主買下這類土地,並使其不受干擾,另一個成本較低的選擇是建立「發展權移轉」制度,而在制度內開發敏感坵塊的權利能夠和土地分開買回。在發展權移轉制度下,那些被認為不適合發展的地主,可以將他們的發展權賣給位於較不敏感地區的地主─這些人也許會被要求必須累積一定數量的發展權,才能開發他們自己的土地。運用這種方法可以保護環境敏感地區免於開發,同時該地區的地主也能得到公平的補償。

在美國,幾個管轄區域─包括馬里蘭州的蒙哥馬利郡及紐澤西州的柏靈頓郡─正運用一些創新的計畫來實驗發展權移轉,這些方案大部份都用來保存歷史地點、保護農地及開放空間,它們同樣能夠用來保護水資源。例如佛羅里達的撒拉索它(Sarasota)一處具生態敏感性的住宅區,已經被指定為「移出區」,目前在此區域內的土地發展權可移轉至較適當的「接受區」,接受區的未來發展並不會對環境造成威脅(Lowe, 1991),這點值得國內參酌採行。

土地使用管制也有助於確保位於可發展的流域或地下水補注區的人類活動,能夠符合水資源保護的標準,而其中最重要的要求則是對暴雨的適當管理。某些地區要求設置類似水潭的措施或設備,以留住逕流並適當地加以過濾,使逕流能夠安全滲透至地下;至於山坡地特別需要嚴格的規定,以管制土壤侵蝕、崩塌、土石流、及洪水。

為了加強地下蓄水層補注的安全,各地可以訂立標準並對每個開發地區的一小部分作限制,因為那些開發地點往往清光所有原生植物與樹木,並以草皮或其他依賴化學肥料或殺蟲劑的植栽取代。例如美國長島南方南安普敦鎮(Southampton)的一個重要地下蓄水層地區,法令要求該地區的每塊基地都至少必須保留80%的自然狀態,而且每塊基地用來種需要施肥的草皮或植物的部分不能超過15%(1,900平方公尺為其上限)。在這種限制下,地主在選擇造景上仍有很大的空間,那些沒有保留樹木植裁的地點,還是可以種植牧草、多年生的野花、長春藤或其他只需要少量或不需要施肥的繁茂植栽。類似的規則也能用於限制一塊基地內可覆蓋混凝土或瀝青的面積,在廣大延伸的人工鋪面上,必須要有頻繁的開放空間留給樹木、灌叢、砂礫或其他具穿透性的表面,以便雨水滲入地下。在地方政府的土地使用計畫中,可以包括不受干擾土地的緩衝帶,使逕流在到達湖泊、溪流或地下蓄水層之前能先行過濾,例如在德國的科隆,市中心下游的一個植滿樹木的地區,同時作為緩衝區及公共開放空間(Lowe, 1991)。

除了在環境敏感地區禁止發展,或允許可發展地區設置標準以保護水資源外,地方政府也能鼓勵保護與保留水資源的志願性方案。鼓勵開發者將建築物集中在基地的一部份─其餘地區作為不受干擾的開放空間,比起傳統的土地使用分區管制,是在生態上安全合理的替選方案。許多土地使用計畫中,對於水資源保護的必要性是近來才被考慮的─而且大部份都是在美國。因為土地使用所造成的威脅比那些特殊活動所造成的更不易被瞭解,幾乎所有政府在設計適當的規劃策略時都顯得緩不濟急;此外,地方政府幾乎很少能擁有整個流域的管轄權。許多中上游社區忽視了他們需要更全面性的規劃,因為大部分中上游社區不當開發所引起的問題,都被下游社區默默承受了(由每次颱風或暴風雨一來便造成下游低窪地區淹水便可得知)。

在快速成長的城市中,政府在土地使用管理上相對花了較少精力,因此適當的控制可能要花許多時間才能看得見,然而這類方法對這些城市而言非常重要,無論在保護水資源上或是在洪水控制上。在一些快速都市化的地區,暴雨期洪水的水面高度,在很短時間內便會暴漲成為原先設定洪峰的2倍或3倍─以至於淹沒了一些沒有堤防設備或堤防外的社區。有些地方政府,不僅面臨需將過去的發展透過合宜的土地使用管制加以規範,同時也必須處理非正式集居地的問題;除非非正式集居地的居民在安全地區有地方容身,否則這些自曝危險之境的非法社區將繼續形成,這些地區可能會對流域造成傷害並對地下水的補注構成威脅─而他們自己也將更容易成為洪水災害的受害者。

水就像能源一樣,是城市和所有人類集居地不可或缺的,而且,就像能源一樣,它的價值徹頭徹尾被低估了。人類棲息地的未來,就倚靠地方政府保衛這些重要財產的意願與能力;因此,許多有助於都市及農村節省能源的土地使用原則─諸如緊湊發展(compact development)、提倡大眾運輸導向的發展(Transit-Oriented-Development, TOD)、及保護自然植物免於人類干擾等─同樣有利於將水資源良好地保存至未來。


 (本資料由綠色公民行動聯盟提供)
 (本單元由BioSPA活水霸熱情贊助)

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